Knelpunten: arbeidsrecht en pgb-regelgeving

De knelpunten die wij dit jaar aandragen bouwen voort op de Stand van de Uitvoering 2025. We lichten deze knelpunten hieronder toe, mede vanuit de ontwikkelingen van afgelopen jaar die het begrip en de urgentie van deze punten hebben verhoogd. Daarna volgen enkele inzichten vanuit het onderzoek naar pgb-stelsels in andere landen dat wij afgelopen jaar hebben laten uitvoeren. Dit onderzoek vormt input voor de handelingsperspectieven die in deze Stand naar voren komen.

Verschillende zorgovereenkomsten

Wij ondersteunen bijna 102.000 budgethouders. Om een zorgverlener te kunnen inhuren moet een budgethouder een zorgovereenkomst afsluiten met de zorgverlener. De situatie bepaalt of dit een overeenkomst van opdracht moet zijn, of een arbeidsovereenkomst. Of er sprake is van een gezagsrelatie is hierbij doorslaggevend.

Arbeidsovereenkomsten en werkgeverschap

Ongeveer 14.000 budgethouders hebben een arbeidsovereenkomst met één of meer zorgverleners. Deze budgethouders zijn daarmee werkgever met alle plichten en verantwoordelijkheden die daarbij horen. Dit werkgeverschap is onafhankelijk van hoeveel zorg de budgethouder gebruikt en ook onafhankelijk van het type zorgverlener (uit het eigen sociale netwerk of een professionele zorgverlener). Deze budgethouders hebben als werkgever arbeidsrechtelijke verplichtingen waar bedrijven vaak een aparte HR-afdeling voor hebben. Denk daarbij onder meer aan het voeren van een salarisadministratie en begeleiding bij ziekte en re-integratie. Wij hebben de wettelijke taak om budgethouders hierbij te ondersteunen.

Niet toekomstbestendig

Het werkgeverschap is een forse en complexe verantwoordelijkheid voor budgethouders, zelfs met onze ondersteuning. De groep waarop dit betrekking heeft betreft 14.000 budgethouders, maar de impact strekt zich uit tot de totale groep budgethouders. Zo heeft afgelopen jaar het grootste deel van onze ontwikkelcapaciteit gezeten in het implementeren van arbeidswetgeving met als gevolg dat andere (door-)ontwikkeling van het pgb-stelsel en IT-systemen zijn uitgesteld. Daarnaast is illustratief dat wij de Wet Meer zekerheid flexwerkers als onuitvoerbaar hebben moeten beoordelen, waarop deze wet is uitgesteld voor het pgb. Om dit soort situaties in de toekomst te voorkomen en de ondersteuning die budgethouders nodig hebben te blijven waarmaken is vereenvoudiging absoluut noodzakelijk.

Het pgb gaat er in de kern vanuit dat alleen voor geleverde zorg wordt betaald én dat die zorg flexibel inzetbaar kan zijn. Dit staat haaks op verschillende regels uit het arbeidsrecht. Budgethouders zijn financieel aansprakelijk als zij vanuit arbeidsrecht verplicht zijn tot betalingen waar pgb-regelgeving niet in lijkt te voorzien omdat het niet gaat over daadwerkelijk geleverde zorg. Ook voor ons is dit een knelpunt omdat wij budgethouders moeten ondersteunen bij wettelijke verplichtingen (pgb-regelgeving en arbeidsrecht) die met elkaar in strijd lijken te zijn. Dit kan leiden tot betalingen die vanuit arbeidsrechtelijk perspectief niet toereikend zijn en het vraagt veel ondersteuning en informatievoorziening vanuit ons aan budgethouders. Omdat arbeidswetgeving steeds meer aanstuurt op deflexibilisering van de arbeidsmarkt wordt de kloof met een van de doelstellingen van het pgb steeds groter.

"Wij stellen vast dat door de opeenstapeling van complexe (arbeids-) wetgeving de grenzen van de uitvoering van de pgb-regeling zijn bereikt. Daarnaast en niet op de laatste plaats zien wij dat dit specifieke wetsvoorstel gericht op deflexibilisering van de arbeidsmarkt zich moeilijk verhoudt tot de flexibiliteit van inkoop van zorg dat ten grondslag ligt aan de pgb-regeling. Binnen het (huidige) IT landschap is met name dit een zeer complicerende factor. Tot slot worden de effecten van dit wetsvoorstel vanuit burgerperspectief onwenselijk geacht. Het belangrijkste bezwaar dat door budgethouders wordt benoemd, is dat flexibele zorgverlening onmogelijk wordt terwijl budgethouders dit wel nodig hebben. De zorgbehoefte is namelijk niet altijd 'planbaar'."

Arbeidsrecht	pgb
Flexibiliteit op arbeidsmarkt verminderen	Eigen regie, keuzevrijheid, flexibiliteit
Minimaal 3 uur betalen per oproep	Alleen betalen voor zorg die daadwerkelijk wordt geleverd
Betalen wanneer minder dan 4 dagen vooraf wordt afgezegd	Alleen betalen voor zorg die daadwerkelijk wordt geleverd
Loon doorbetalen tijdens opzegtermijn bij beëindiging arbeidsovereenkomst	Alleen betalen voor zorg die daadwerkelijk wordt geleverd

• Met verminderen flexibiliteit op de arbeidsmarkt wordt beoogd de werknemer beter te beschermen. De wijze waarop wetgeving hier invulling aan geeft past vooralsnog niet bij het pgb.
• Voor oproepkrachten gelden in het arbeidsrecht een aantal voorwaarden die conflicteren met pgb. In het pgb wordt veel gebruik gemaakt van oproepkrachten omdat behoefte aan zorg en ondersteuning deels onvoorspelbaar is. Ongeveer 13.000 van de 22.000 arbeidscontracten in het pgb zijn op oproepbasis.

Wij hebben een onderzoek uit laten voeren naar andere landen die een vergelijkbare regeling als het pgb hebben, met als vraag welke knelpunten zich daar voordoen en hoe die landen daarmee omgaan. Dit onderzoek was met name gericht op de impact en doorwerking van het arbeidsrecht op het pgb en laat zien dat andere landen hier ook mee worstelen. Het onderzoek richtte zich op Vlaanderen, Duitsland en Denemarken. In de onderzochte landen zijn regelingen als het pgb op verschillende punten eenvoudiger dan in Nederland wat aanknopingspunten biedt voor de handelingsperspectieven die in deze Stand van de Uitvoering aan de orde komen. Zo laat het onderzoek zien dat er in andere landen arbeidsvormen zijn met een verlicht regime ten aanzien van arbeidsrecht zoals bijvoorbeeld mini-jobs (Duitsland) of flexi-jobs (Vlaanderen). Dit zijn arbeidsvormen met een gemaximeerd inkomen met zeer beperkte fiscale en arbeidsrechtelijke verplichtingen. In Vlaanderen bestaat de zogeheten takenovereenkomst voor familieleden van eerste of tweede graad. Dit is een overeenkomst van opdracht die veel meer bescherming biedt aan zorgverleners dan de overeenkomst van opdracht die we in Nederland kennen. De complexiteit van arbeidsrecht drukt niet op deze arbeidsvormen. Daarnaast is in Duitsland geregeld dat kosten die vanuit arbeidsrecht verschuldigd zijn, maar niet zien op daadwerkelijk geleverde zorg, zijn inbegrepen in het budget van pgb-houders. De inzichten uit andere landen bieden inspiratie voor handelingsperspectieven die zeer de moeite waard zijn om uit te werken binnen de Nederlandse context. Die uitwerking moet zich richten op het passend maken van mogelijke oplossingsrichtingen voor het pgb in Nederland, zodanig dat het knelpunten in de kern oplost.